ZAŁOŻENIA POLITYKI TRANSPORTOWEJ PAŃSTWA NA LATA 2000 - 2015
dla realizacji zrównoważonego rozwoju kraju

1.1. System transportowy a otoczenie

1.1.1. System transportu służy przemieszczaniu towarów i ludzi w zgodzie z zasadami polityki zrównoważonego rozwoju kraju. Równowaga ta dotyczy czynników: gospodarczych, społecznych, przestrzennych, ekologicznych i funkcjonalnych, z dostosowaniem do wymogów międzynarodowych (UE, EKG ONZ, OECD, UE itp.)

1.1.2. Transport służy gospodarce i ludziom - dlatego nie może być czynnikiem hamowania rozwoju gospodarczego, lecz z drugiej strony - nie może zagrażać bezpieczeństwu ludzi i naruszać równowagi środowiska.

1.1.3. Jako element gospodarki narodowej - transport rozwija się w oparciu o zdrowe zasady ekonomiczne i przy rynkowo zorientowanej polityce rządu i samorządów. Oznacza to, że muszą być zintensyfikowane działania dostosowawcze przedsiębiorstw oraz wzmocniona administracja, która w ograniczonym stopniu reguluje rynek, głównie dla realizacji zasady uczciwej konkurencji oraz internalizacji zewnętrznych kosztów zewnętrznych transportu.

1.1.4. Lata 2000 - 2015 można podzielić na trzy okresy związane z procesem wstępowania Polski do Unii Europejskiej:

• okres dostosowawczy przed wstąpieniem (2000 - 2002), polegający na dostosowaniu prawa, wzmocnieniu instytucjonalnym oraz rozpoczęciu przedsięwzięć modernizacyjnych w infrastrukturze i usamodzielnianiu firm;
• okres transformacji bezpośrednio po wstąpieniu (2003 - 2006), obejmujący wdrażanie unijnych zasad oraz rozwinięcie przedsięwzięć dostosowawczych,
• okres rozwoju w ramach procesów scalenia z Unią (2007 - 2015 i dalej), w którym na większą skalę prowadzone będą przedsięwzięcia rozwojowe.

1.1.5. System transportu ma zapewnić realizację zadań wynikających ze strategii bezpieczeństwa państwa.

1.2.1. Mimo stosunkowo poprawnej geograficznie struktury sieci transportowej - obecny system charakteryzuje się niedoborami podaży w pewnych częściach sieci, wysokimi kosztami eksploatacji i rozbudowy oraz małą elastycznością wobec zmian popytu. Równocześnie - wobec wzrostu potoków ruchu samochodowego i zmniejszenia wydatków publicznych na transport pogorszyła się kondycja majątku trwałego sektora (stopień zużycia rośnie, np. w okresie 1991 - 1996 zmienił się dla budynków i budowli z 33 do 57%).

• dynamiczny przyrost liczby samochodów osobowych (o ok.70%),
• zdecydowaną większość przewozów towarów przejął transport samochodowy (obecnie przewozi 79% masy towarowej), przy spadku masy towarowej ogółem o ok. 17%,
• obniżyły się pasażerskie przewozy kolejowe (o ok. 49%), przy czym nieznacznie wzrosły przewozy pasażerskie dalekobieżne,
• średnio dwukrotnie wzrosły natężenia ruchu na drogach krajowych,
• wzrósł ruch graniczny - w pojazdach osobowych w latach 1993 - 98 wzrost wyniósł 60%, w ruchu samochodów ciężarowych 100%, w przewozie pasażerów koleją nastąpił spadek o 26%, zaś towarów koleją wzrost o 26%,
  liczba statków handlowych obsługiwanych przez porty morskie wzrosła ponad dwukrotnie, a przeładunki o 8,4% (w tym ładunków w kontenerach, na paletach i w pakietach o ok. 41%); równocześnie nastąpił spadek łącznych przewozów ładunków polskim transportem morskim o ok. 11%, a ok. 70% tych przewozów odbywa się pomiędzy portami zagranicznymi; nastąpiła całkowita zmiana struktury towarowej przewozów i przeładunków, wynikająca ze zmiany orientacji geograficznej i strukturalnej towarowej handlu zagranicznego, przewozy pasażerów w transporcie lotniczym wzrosły o ok. 53%, wzrosła wypadkowość na drogach publicznych - w latach 1990¸1997 liczba wypadków wzrosła o 32%, liczba zabitych utrzymuje się na poziomie ponad 7 tys. rocznie, liczba rannych wzrosła o 40%,
  wielkość przewozów w transporcie śródlądowym - po okresie kryzysu w latach 80-ych (spadek o ponad 55%) utrzymuje się w latach 90-ych na zbliżonym poziomie.

1.2.3. Tło społeczno - gospodarcze można opisać następująco:

Stan motoryzacji w Polsce charakteryzuje się tym, iż przy relatywnie niskim poziomie PKB (per capita 3700 USD w 1997 r.) wskaźnik motoryzacji jest wysoki (220 samochodów na 1000 mieszkańców - dla porównania podobny wskaźnik w Irlandii osiągnięto w 1990 roku przy PKB 7470, w Niemczech w 1970 roku przy 1 1400 USD, w Hiszpani w 1985 r. przy 9700 USD; jedynie porównywalne są wskaźniki dla Portugalii - w 1997 roku PKB na mieszkańca wynosił 3175 USD) . Świadczy to o wysoce konsumpcyjnym nastawieniu społeczeństwa silnej preferencji społecznej dla motoryzacji (np. w porównaniu z sytuacją mieszkaniową).

Udział wydatków budżetu państwa na sektor transportu spadł z 5,02% w 1990 roku do 1,93% (przy zatrzeżeniu, że nie odzwierciedlają te dane procesów prywatyzacji i decentralizacji zarządzania) w 1999 roku, przy czym wydatki inwestycyjne spadły odpowiednio z 1,86% do 0,54%. Wydatki inwestycyjne, pokrywane przez resort w stosunku do całości wydatków budżetu na transport spadły z 32,9% w 1990 roku do 27,8% w roku bieżącym. Liczby te oczywiście nie oznaczają bezwzględnych kwot przeznaczanych na sektor transportu (część wydatków pokrywana jest przez przedsiębiorstwa i samorządy), niemniej widać, iż zaangażowanie budżetu w programy rozwojowe transportu maleje.

W latach 1990 - 98 sektor transportu został znacząco zasilony z zagranicy środkami pomocowymi Unii Europejskiej oraz kredytowymi z Międzynarodowych Instytucji Finansowych: łącznie granty Unii Europejskiej wyniosły 415 mln euro, pożyczki z MIF 1785 mln euro (razem 8800 mln PLN); w tym samym czasie budżet państwa na inwestycje sektora przeznaczył 5217 mln PLN (bez środków z opłat Międzynarodowego Transportu Drogowego), a więc proporcje środków zewnętrznych i z budżetu wyniosły jak 37 : 63.

Zachowania transportowe mieszkańców uległy ważnej zmianie - po początkowym spadku ruchliwości (recesja w gospodarce, bezrobocie) nastąpiło ożywienie i wzrost ruchliwości, zróżnicowany w różnych częściach kraju. Notuje się także znaczne zróżnicowanie zachowań mieszkańców największych miast - w Poznaniu ruchliwość mieszkańca szacowana jest na ok. 2,4 podróży dziennie, w Warszawie 2,2, natomiast w Krakowie 1,8.

"Aktywność transportowa" gospodarki, przejawiająca się zmianami w ilości i asortymencie przewożonych towarów oraz wyborem środka transportu, kształtuje się w kierunku racjonalizacji przewozów, w tym - w oczekiwaniu wysokiej jakości usług ("od drzwi do drzwi", na czas). Oferta rynku usług transportowych w tym aspekcie jest zdecydowanie korzystniejsza po stronie transportu samochodowego niż kolei.

Udział transportu w obciążeniu środowiska w Polsce rośnie ze względu głównie na wzrost potoków ruchu samochodowego oraz zmniejszanie obciążenia generowanego przez inne sektory gospodarki.

1.2.4. Wnioski dla sformułowania polityki transportowej:

• konieczne jest odwrócenie procesów degradacji majątku trwałego oraz wzmocnienie usług transportowych w kierunku wolnego rynku, konkurencyjnego, ale też uwzględniającego niezbędną ochronę przed uciążliwością transportu;
• formuła przekształceń ewolucyjnych kolei wyczerpała się - konieczne jest przejście do budowy nowego modelu kolejnictwa, opartego na rynkowej grze o klienta przy wsparciu państwa w rozwoju infrastruktury i realizacji funkcji regulacyjnych;
• w sektorze drogowym - obok niezbędnej obniżki kosztów - konieczna jest poprawa stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym - przez stworzenie systemu ratownictwa: zarządzania oraz wprowadzanie wydajnych technologii; niemniej niezbędny jest także znaczący wzrost środków publicznych dla nadrobienia zaległości w robotach utrzymaniowych i modernizacyjnych;
• rozpoczęty program budowy autostrad napotkał na istotne przeszkody koncepcyjne (przyjęty model BOT nie przyniósł spodziewanych efektów z powodu zbyt optymistycznych prognoz ruchu i z braku oferty kapitału prywatnego,, pojawiły się sprzeciwy natury ekologicznej; z tych powodów niezbędna jest korekta formuły realizacji programu z dążeniem do pozyskania kapitału prywatnego w modelu partnerstwa publiczno - prywatnego z zaangażowaniem środków publicznych oraz zweryfikowaniem zakresu programu (w tym - odłożeniem w czasie realizacji odcinków nierentownych i w to miejsce rozważenie modernizacji dróg istniejących);
• dla osiągnięcia równowagi między transportem drogowym a koleją niezbędna jest poprawa efektywności kolei oraz szersze wsparcie przewozów kombinowanych, co wymaga znacznych nakładów finansowych;
• przyspieszenia wymaga komercjalizacja i prywatyzacja przedsiębiorstw portowych: morskich, rzecznych i lotniczych, a także wzmożenie ich aktywności na rzecz pozyskiwania klientów;
• rozwój śródlądowego transportu wodnego koncentrować się będzie na modernizacji istniejących urządzeń oraz realizacji nowych przedsięwzięć w ramach programów gospodarki wodnej, związanych z ochroną przeciwpowodziową; niezbędne inwestycje dla podniesienia kategorii dróg wodnych są zbyt kosztowne a konkurencja z transportem lądowym (głównie kolejowym, posiadającym rezerwy przepustowości) byłaby szkodliwa dla obu gałęzi.

1.3. Wyzwania związane z wstąpieniem do Unii Europejskiej

1.3.1. Zasadnicze wymogi UE dotyczą otwarcia rynku na konkurencję oraz liberalizację usług przewozowych a także dostosowania infrastruktury do podstawowych standardów jakości. Prawodawstwo polskie będzie musiało sprecyzować warunki brzegowe nowego, wolnego wspólnego rynku transportowego.

1.3.2. Podmioty gospodarcze w Polsce muszą przygotować się do trudnych warunków konkurencji na jednolitym rynku, głównie przez poprawę efektywności, obniżenie kosztów oraz wdrożenie aktywnych mechanizmów pozyskiwania klienta. Z jednej strony będą musiały stawić czoła konkurencji firm unijnych w Polsce, ale z drugiej otrzymają szansę działania na całym rynku Wspólnoty.

1.3.3. Naczelnym zadaniem administracji rządowej jest przygotowanie stosownych aktów prawnych, oraz powołanie nowych, lub przystosowanie istniejących instytucji dla wdrażania nowego systemu. Ważną częścią tej legislacji będzie sprecyzowanie programów pomocowych państwa i dostosowanie wymogów co do oddziaływania transportu na otoczenie do norm unijnych oraz wdrożenie procedur partycypacji społecznej w procesach podejmowania decyzji i zapewnienie egzekucji obowiązującego prawa.

2.1. Celem generalnym jest osiągnięcie zrównoważonego systemu transportowego pod względem technicznym, przestrzennym, gospodarczym, społecznym i środowiskowym, w warunkach kraju rozwijającej się gospodarki rynkowej, z uwzględnieniem konkurencji międzynarodowej.
2.2. Realizacja tego celu możliwa jest przez ewolucję istniejących systemów, przyjęcie nowych rozwiązań technicznych, organizacyjnych i prawnych, z uwzględnieniem uwarunkowań wewnętrznych (finanse, względy gospodarcze i społeczne, zagospodarowanie przestrzenne i ochrona otoczenia) i zewnętrznych (wstąpienie do Unii Europejskiej, członkostwo w NATO, inne porozumienia i umowy międzynarodowe).
2.3. Warunki realizacji tak zarysowanego celu wynikają:

• z możliwości stabilnych finansów publicznych, opartych na prorozwojowym scenariuszu wzrostu PKB,
• wzmocnienia struktur zarządzania ze zwiększeniem efektywności ich działania,
• przekształceń własnościowych w gospodarce i restrukturyzacji w kierunku ich urynkowienia i zorientowania na konkurencję,
• zaangażowania partnerstwa publiczno - prywatnego (PPP) w realizację przedsięwzięć inwestycyjnych i eksploatację dla poszerzenia dostępu do kapitału oraz poszerzenia rynkowych metod zarządzania,
• poszerzenia roli samorządów, szczególnie w skali lokalnej i regionalnej,
• pomocy zagranicznej, szczególnie związanej z przystąpieniem do UE i późniejszym członkostwem (fundusze strukturalne i spójności).

2.4. Założenia wdrożenia polityki transportowej:

1. Przyjmuje się, że popyt na usługi transportowe związany jest z wielkością PKB jako miarą aktywności gospodarczej, produktywności oraz poziomem konsumpcji społeczeństwa. Niezbędne jest jednak wprowadzanie instrumentów zmniejszających uzależnienie wzrostu PKB od transportochłonności, takich jak planowanie przestrzenne, polityka fiskalna i zarządzanie. Celem polityki jest takie kształtowanie usługi transportowej, aby nie generowała ona wewnętrznego popytu (tzw. ruchu wzbudzonego).

2. Zaspokajanie potrzeb w zakresie infrastruktury odbywać się będzie z uwzględnieniem możliwości spełnienia wymogów finansowania oraz ograniczeń środowiskowych. Hipotezy rozwojowe transportu oparte będą na wariantach rozwoju społeczno - gospodarczego, przedstawionych w "Strategii finansów publicznych i rozwoju gospodarczego, Polska 2000 - 2010" (KERM, Ministerstwo Finansów, czerwiec 1999). Pozwala to także wskazać na możliwości budżetów publicznych w pokrywaniu wydatków w zakresie odpowiedzialności administracji publicznej. Równocześnie polityka rozwojowa transportu poddana będzie ocenie z punktu widzenia zużycia nieodnawialnych zasobów środowiska w skali makro oraz możliwościom lokalizacyjnym na tle ograniczeń lokalnych.

3. Realizacja zapisów ustawy o finansach publicznych wymaga oparcia wieloletnich programów w sektorze transportu na planowaniu finansowym, zawierającym z jednej strony hipotezę przepływów finansowych podmiotów sektora finansów publicznych, z drugiej przewidującym wydatki na konkretne programy, nakreślone ze stosowną rzetelnością i z oparciem ich na badaniu efektywności wydawania środków oraz realnych źródłach finansowania.

4. Polityka zrównoważonego rozwoju, uwzględniająca koncepcję polityki przestrzennego zagospodarowania kraju nie jest możliwa bez szczegółowego zbadania i uwzględnienia zagadnień oddziaływania transportu na otoczenie. Przestrzenne, ekologiczne i społeczne aspekty polityki transportowej winny być podniesione do rangi ważnego czynnika kształtującego i realizacyjnego. Aspekty te prowadzą do stwierdzenia, że jednym z dalekosiężnych celów jest nie przekraczanie tzw. "ładunków krytycznych zanieczyszczeń", jakie polityka ekologiczna w skali kraju i kontynentu dopuszcza dla sektora transportu. Jednym z ważnych instrumentów realizacji tego założenia jest polityka fiskalna i cenowa, uwzględniające zasady: "zanieczyszczający płaci" oraz internalizacji kosztów zewnętrznych transportu.

5. Etapy realizacji polityki są ściśle związane z procesem wstępowania do Unii Europejskiej. W załączonej tabeli przedstawiono cele szczegółowe polityki w ramach tego procesu.

3.1. Celem strategii długoterminowej jest osiągnięcie stanu zrównoważenia systemu transportowego pod względem technicznym, ekonomicznym i środowiskowym. Stan ten charakteryzowałby się najskuteczniejszym ekonomicznie i ekologicznie rozłożeniem zadań przewozowych na poszczególne gałęzie, co wymaga prowadzenia stałego monitoringu i stosowania odpowiednich skutecznych narzędzi podatkowych, prawnych, organizacyjnych oraz ograniczonej interwencji państwa.

3.2. Zadaniem systemu kolejowego i drogowego jest wprowadzenie w okresie dostosowawczym zbilansowanych mechanizmów finansowania i efektywnej organizacji, z uwzględnieniem wsparcia ze strony finansów publicznych ograniczonego do realizacji specyficznych celów, takich jak: (a) obronność, (b) umowy międzynarodowe TEN, (c) polityka transportowa w obszarach szczególnie wrażliwych na uciążliwości transportu - w tym chronionej przyrody i obszarów metropolitalnych. W sektorze infrastruktury kolejowej oznacza to, że zarząd infrastruktury musi wygenerować środki na odtworzenie posiadanego majątku i inwestycje w sieci o niższych kategoriach, podczas gdy budżet państwa w okresie restrukturyzacji kolei wspierałby budowę i modernizację linii o znaczeniu państwowym zaś samorządy przy udziale państwa wspierałyby inwestycje na liniach lokalnych (aglomeracyjnych). Dla sieci drogowej założenie takie oznacza, że dochody sektora z udziału w podatku akcyzowym od paliw i pojazdów oraz z gospodarowania gruntami drogowymi, a także opłaty za płatne autostrady równoważyłyby wydatki na cały sektor.

3.3. Za cele układu drogowego przyjmuje się:

1. zdecydowaną poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz
2. poprawę standardu robót utrzymaniowych, nadrobienie zaległości w robotach modernizacyjnych (w tym - rehabilitacja nawierzchni),
3. stworzenie sprawnych połączeń z sąsiednimi krajami Unii Europejskiej - szczególnie w układzie dróg ruchu szybkiego sieci TEN,
4. poprawę systemów transportowych obszarów metropolitalnych.

3.4. Za cele systemu linii kolejowych przyjmuje się podniesienie sprawności najważniejszych linii kolejowych zarówno w tranzycie zachód - wschód jak i północ - południe, łącznie z infrastrukturą przejść granicznych w tych ciągach transportowych.

3.5. Podstawowym kierunkiem rozwoju transportu morskiego jest zwiększenie konkurencyjności portów morskich jako węzłów transportowych i niedopuszczenie do ich regionalizacji, zarówno na międzynarodowym rynku usług transportowych, jak i w żegludze bliskiego zasięgu; za ważne zadanie państwa w tym zakresie przyjmuje się poprawę dostępności portów od strony lądu i morza.

3.6. Porty lotnicze przechodzą zmiany w kierunku ich usamodzielnienia i aktywizacji w regionach. Trzy główne porty - Warszawa, Gdańsk i Kraków (ze wsparciem Katowic) wspierane są przez państwo dla spełnienia warunków dla ruchu europejskiego i międzykontynentalnego, zaś porty regionalne przekazywane są w gestię województw w celu ich komercjalizacji. Rozważana jest możliwość budowy drugiego lotniska dla Warszawy w sytuacji, gdyby po wejściu w życie umowy o wspólnej europejskiej przestrzeni powietrznej następowała dalsza koncentracja ruchu lotniczego w centralnym porcie ("hub'ie") Warszawy.

3.7. Dla systemów transportowych miast i obszarów metropolitalnych stworzone zostaną podstawy systemowego zarządzania, opartego na koncentracji środków i potencjału wokół porozumień samorządowych w celu realizacji spójnej polityki transportowej w skali lokalnej i regionalnej; wsparcie ze strony państwa będzie uzależnione od przyjęcia na szczeblu lokalnym i regionalnym założeń zrównoważonej polityki transportowej, opartej na silnych podstawach finansowych i organizacyjnych. Wsparcie to polegałoby na dofinansowaniu części inwestycyjnej przedsięwzięć modernizacyjnych, według z góry określonych kryteriów.

3.7.1. System planowania strategicznego w województwach oparty jest na ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym a rozwijać będzie się w ramach nowych rozwiązań ustawowych i organizacyjnych (działy administracji: "gospodarka przestrzenna i mieszkaniowa" oraz "rozwój regionalny") w powiązaniu z procedurami wstępowania do Unii Europejskiej. Wymaga to ścisłej koordynacji działań służb rządowych i samorządowych dla uzyskiwania efektów synergii poszczególnych przedsięwzięć. Niemniej ważne jest, aby równocześnie usuwać jedną z największych dolegliwości układu drogowego - nakładania się różnych funkcji dróg - od obsługi zabudowy i lokalnych potrzeb transportowych do ruchu międzynarodowego. Służyć temu będzie wzajemne uzgadnianie rozwiązań planistycznych oraz planów i programów rzeczowo - finansowych. Konieczne jest w tej sprawie uzyskanie elastyczności w możliwościach kształtowania przedsięwzięć rządowo - samorządowych, szczególnie w zasadach finansów publicznych.

3.7.2. Założenia pomocy państwa wobec systemów regionalnych opiera się głównie na współpracy z samorządami zainteresowanych resortów (resorty: transportu, przestrzenne planowanie krajowe, rozwój regionalny, mieszkalnictwo i rozwój miast, ochrona środowiska, finanse). Systemy finansowania rozwoju regionalnego oparte są na środkach własnych samorządu, wspieranych środkami unijnymi oraz ze strony administracji rządowej w ramach przedsięwzięć wspólnych.

3.7.3. W zakresie ponadlokalnego transportu zbiorowego (komunikacji publicznej) zadania organizatora i koordynatora przejmą samorządy powiatów i województw, określając zakres usług publicznych, taryfy, pomoc dla przewoźników oraz pełniąc nadzór nad realizacją usługi publicznej.

3.8. Działalność operatorów i spedytorów na liberalizowanym rynku usług przewozowych będzie wsparta przez państwo w zakresie przewozów kombinowanych i innych technologii przewozowych (przewozy bimodalne, działania według zasady "from road to sea", itp). Wsparcie państwa realizowane będzie w powiązaniu z systemem kolejowym i terminali przeładunkowych oraz w ramach reguł UE przez odpowiednie mechanizmy fiskalne.

3.9. Państwo będzie oddziaływało inicjująco na rozwój infrastruktury transportowej regionów, szczególnie w zakresie drogownictwa, kolei, lotnisk cywilnych, węzłów i terminali transportu kombinowanego, małych portów morskich i przystani.

3.10. Dziedziną o potencjalnym znaczeniu dla wsparcia procesów podnoszenia sprawności i konkurencyjności na rynku transportowym oraz ochrony przed uciążliwościami jest telematyka, z przetwarzaniem EDI, dokumentami elektronicznymi i obrotem elektronicznym. Jej zastosowanie w polskim transporcie pozwoli na poprawę bezpieczeństwa ruchu, wspomoże sterowanie ruchem, rozwinie tworzenie i eksploatację baz danych dla różnych potrzeb zarządzania i planowania.

3.11. Perspektywy rozwoju transportu wodnego śródlądowego są ściśle uzależnione od popytu i możliwości przejęcia ładunków w znaczącym rozmiarze. Z jednej strony eksploatacja istniejącej infrastruktury jest stosunkowo tania, jednak po uwzględnieniu kosztów amortyzacji taryfy ceny byłyby zbyt wysokie. Transport ten zamierza się utrzymywać na wyspecjalizowanych kierunkach i rejonach w ruchu towarowym i pasażerskim. Problem potrzeby gruntownej modernizacji i ew. rozbudowy dróg wodnych śródlądowych wymaga dalszych głębokich studiów i analiz w świetle ogólnych założeń polityki co do podziału zadań przewozowych oraz uwarunkowań wynikających z ochrony środowiska naturalnego dolin rzecznych..

Założenia polityki transportowej państwa
5 listopada 1999, Opracowano w MTiGM

Cele szczegółowe i etapy realizacji polityki transportowej

4.1. Celem strategii średnioterminowej jest rozpoczęcie głębokich zmian strukturalnych, zarysowanych wyżej, w okresie przystępowania do Unii Europejskiej. Proces ten podzielony jest na dwa etapy: (a) przygotowawczy do wstąpienia do UE, oraz (b) dostosowawczy. Przyjęto, iż proces kończy się wraz z osiągnięciem stopnia integracji i osiągnięcia standardów co najmniej grupy kilku krajów członkowskich.

4.2. Wymogi akcesji do UE oznaczają następujące priorytety najwyższego rzędu:

• podniesienie nośności na sieci dróg międzynarodowych do 115 kN/oś,
• dostosowanie możliwości technicznych i organizacyjnych zarządu kolei do konieczności otwarcia rynku usług kolejowych i rozwój wzrostu konkurencyjności polskich przewoźników kolejowych,
• realizację systemu drogowego, kolejowego, portów morskich i żeglugi oraz lotnictwa w korytarzach transeuropejskich w zgodzie ze standardami technicznymi, uzgodnionymi w umowach międzynarodowych.

4.3. W pierwszej kolejności priorytetem jest konsekwentna realizacja rozpoczętego programu restrukturyzacji kolei, przede wszystkim dla zahamowania niekorzystnych tendencji w bieżących finansach przedsiębiorstwa oraz dla rozpoczęcia głębokiej jego restrukturyzacji, w celu przystosowania do warunków rynkowej konkurencji między przewoźnikami, a także zwiększenia udziału kolei w przewozach. W tym celu program restrukturyzacji przewiduje komercjalizację PKP z wydzieleniem w ramach holdingu PKP spółki zarządzającej liniami kolejowymi oraz szeregu spółek - przewoźników kolejowych towarowych i pasażerskich, wraz z zachowaniem specjalnej struktury restrukturyzacyjnej, odpowiedzialnej za procesy przekształceń, gospodarkę mieniem dla potrzeb tych procesów oraz zaspokajanie socjalnych potrzeb pracowników, a także restrukturyzację zatrudnienia, restrukturyzację finansową oraz prywatyzację spółek.

4.4. Za cel operacyjny układu drogowego przyjmuje się:

• zdecydowaną poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego,
• podniesienie niezawodności mostów (nadrobienie zaległości w utrzymaniu, podniesienie nośności),
• poprawę standardu robót utrzymaniowych,
• nadrobienie zaległości w robotach modernizacyjnych (w tym - rehabilitacja nawierzchni),
• zaawansowanie budowy i modernizacji dróg w korytarzach TEN, w tym - w ramach uaktualnionego programu budowy autostrad,
• powiązanie modernizacji mostów i szlaków wodnych z ochroną przeciwpowodziową.
  

4.5. Natomiast za cel operacyjny dla sieci linii kolejowych przyjmuje się:
- podniesienie sprawności najważniejszych szlaków kolejowych w tranzycie wschód - zachód, łącznie z infrastrukturą przejść granicznych na tych szlakach.

4.6. Reforma zarządzania drogownictwem ma na celu podniesienie efektywności gospodarowania, poprawę stanu technicznego dróg i jego dostosowanie do wymogów Unii Europejskiej wraz z uruchomieniem zmian w realizacji programu budowy autostrad (poszerzenie katalogu partnerstwa publiczno - prywatnego, weryfikacja założeń technicznych, etapowanie realizacji w dostosowaniu do potrzeb ruchowych i możliwości finansów publicznych i gotowości zaangażowania się środków podmiotów komercyjnych). Drogownictwo w Polsce przechodzi wyjątkowo trudny okres, a równocześnie jest jednym z ważniejszych czynników integracji Polski z UE.

4.7. Zwiększenia operatywności portów lotniczych o znaczeniu krajowym (Warszawa Okęcie, Kraków Balice, Gdańsk Rębiechowo, Katowice Pyrzowice) ma na celu przejęcie do tych portów możliwie znaczących potoków pasażerskich w skali tej części Europy oraz poprawę kondycji finansowej i uzyskanie możliwości rozbudowy ich bazy technicznej portów lotniczych. Porty o znaczeniu regionalnym zostaną przekazane władzom województw samorządowych z włączeniem regionalnego potencjału gospodarczego i kapitałowego. Ich rozwój będzie oparty na wzroście tego potencjału, w zasadzie bez udziału państwa.

4.8. Przygotowywana jest prywatyzacja przedsiębiorstwa PLL LOT w celu dostosowania go do współdziałania w ramach szerokiego aliansu przewoźników w skali globalnej i utrzymania znaczącej pozycji w skali europejskiej i przewozów atlantyckich. Wymaga to utrzymania funkcji centralnego lotniska Warszawa Okęcie.

4.9. Porty morskie znajdują się w trudnej sytuacji ze względu na ostrą konkurencję z innymi portami morskimi Bałtyku i Morza Północnego oraz z transportem lądowym w skali europejskiej. Dlatego o powodzeniu ich restrukturyzacji musi decydować operatywność zarządów portów oraz spedytorów, w powiązaniu z realizacjami w zakresie transportu kombinowanego. Porty morskie podjęły wysiłek dostosowawczy do zmieniające się struktury przeładunków i do nowej sytuacji wobec zbliżającego się przystąpienia kraju do UE.

4.10. Rozwój wodnego transportu śródlądowego będzie następował w oparciu o istniejące (lecz modernizowane) urządzenia i drogi wodne, z uwzględnieniem wymogów ochrony przeciwpowodziowej oraz uwarunkowań ochrony środowiska naturalnego dolin rzecznych. Szersza aktywizacja turystyki wodnej jest jedną z nowych możliwości tej gałęzi. Operatorzy transportu wodnego będą działali na zasadach komercyjnych.

4.11. Rozwiązanie problemów transportu w miastach i obszarach metropolitalnych jest poważnym wyzwaniem dla zdecentralizowanego państwa i znaczącej roli w nim samorządu. Przyjmując wiodącą rolę samorządów w zarządzaniu transportem w obszarach zurbanizowanych - wsparcie państwa polegać będzie na dofinansowaniu najważniejszych przedsięwzięć inwestycyjnych z zakresu transportu zbiorowego (szczególnie systemów szynowych aglomeracji), udzielaniu gwarancji kredytowych na przedsięwzięcia usprawniające systemy, a także rozpowszechnianiu doświadczeń w dziedzinie transportu w miastach, w tym z wykorzystaniem transportu alternatywnego (ruch pieszy i rowerowy).

4.12. Niezbędne jest podniesienie jakości zarządzania transportem - poprzez stosowanie w administracji publicznej pro-efektywnościowych metod zarządzania, szersze otwarcie możliwości partnerstwa publiczno - prywatnego i zaangażowanie środowisk naukowych i zawodowych oraz szerokiej partycypacji społecznej w procesach podejmowania decyzji, uwzględniając wchodzenie na nasz rynek zagranicznych firm przewozowo - logistycznych.

 5. MOŻLIWE SCENARIUSZE ROZWOJOWE

5.1. Opisane założenia polityki transportowej prowadzą do modelu systemu transportowego, związanego z realizacją zrównoważonego rozwoju kraju. Dotychczasowe tendencje są jednak ostrzeżeniem, że system transportu zmierza w innym kierunku, niż opisany w p-kcie 5.4. Ważne jest, aby pilnie podjąć szeroki zespół działań dla odwrócenia trendu, który na podstawie doświadczeń krajów zmotoryzowanych oraz polskich warunków (szczególnie niskiego PKB) prowadzi do wzrostu zatłoczenia, zagrożenia bezpieczeństwa oraz nadmiernych emisji zanieczyszczeń.

5.2. Scenariusz kontynuacji dotychczasowego trendu - wzrost ruchu drogowego w proporcji do przyrostu liczby pojazdów, przy równoczesnym dalszym spadku przewozów koleją - ten scenariusz należy uznać za nieracjonalny ze względu na kapitałochłonność w realizacji oraz wysokie koszty operacyjne i zewnętrzne. Równocześnie z doświadczeń krajów Unii Europejskiej wynika, że taki model prowadzi do wzrostu zatłoczenia, głównie w miastach (nie tylko największych, ale także średnich), zaś konsekwencją jest konieczność działań doraźnych, bez uzyskiwania efektów w skali makro. Równocześnie systemy nie-drogowe (kolejowy, rurociągowy, wodny) są zaniedbywane, co pogłębia zły stan gospodarki w tych gałęziach. Scenariusz ten powoduje konieczność ponoszenia zwiększonych kosztów inwestycyjnych (tabor) i eksploatacyjnych przez przewoźników, dla budżetu publicznego oznacza konieczność inwestowania w różne systemy transportowe bez gwarancji ich racjonalnego wykorzystania (co szczególnie uderza w kolej). Zapobieżenie takiemu rozwojowi wypadków wymaga jednak intensywnych działań z zakresu alokacji środków publicznych, legislacji oraz polityki fiskalnej a także konsekwentnego przeprowadzenia restrukturyzacji kolei.

5.3. Scenariusz zmodyfikowanego rozwoju, tj. według zasad scenariusza kontynuacji, z przyjęciem tendencji zachodnioeuropejskich w rozwoju motoryzacji i urządzeń dla motoryzacji, lecz w warunkach urealnienia możliwości finansowania przedsięwzięć. Ten wariant prowadzić może do pogłębienia dysproporcji rozwojowych w większym stopniu niż w poprzednim, szczególnie, że rodzi nieuzasadnione oczekiwania konsumpcyjne, przy braku możliwości ich zaspokojenia ze środków publicznych. W polskiej sytuacji zjawisko takie jest dobitnie widoczne na tle faktu, iż poziom motoryzacji jest znacznie większy w stosunku do PKB niż to miało miejsce w odpowiednim okresie w krajach UE (średnio dwukrotnie więcej jest samochodów w stosunku do poziomu PKB). Warunkiem zapobieżenia temu scenariuszowi jest ostrożna alokacja środków akcesyjnych oraz szerokie działania na rzecz restrukturyzacji kolei.

5.4. Scenariusz zrównoważonego modelu systemu transportowego, realizujący konstytucyjną zasadę równowagi czynników gospodarczych, środowiskowych i społecznych w odniesieniu do transportu oznacza zapewnienie systemu sprawnego, bezpiecznego, racjonalnego ekonomicznie i przynoszącego poprawę w sferze zatrudnienia w gospodarce narodowej, bez naruszania równowagi w środowisku naturalnym i kulturowym, to znaczy z zachowaniem zasobów nieodnawialnych i akceptowalnych standardów. Czynnikami oddziaływującymi na zachowania transportowe mieszkańców i podmiotów gospodarczych są relacje kosztów (uwzględniające koszty zewnętrzne), podaż systemu infrastruktury z uwzględnieniem równomierności w poziomie "swobody ruchu" i możliwości wyboru środka transportu. Natomiast administracja publiczna oddziałuje na te zachowania poprzez planowanie przestrzenne, alokację środków publicznych, pewne elementy regulacji rynku. Realizacja tego scenariusza wymaga więc wielu działań organizatorskich, legislacyjnych oraz edukacyjnych i promocyjnych. W ramach tego scenariusza uwzględnić też należy problematykę efektywności i konkurencyjności oraz połączenia polskiego systemu transportowego z europejskim.

5.5. Scenariusze te mają ścisłe implikacje w czasie - przejście od pierwszego (obecnego) do zrównoważonego wymaga wprawdzie pewnego czasu, lecz równocześnie opóźnienie tej reorientacji powoduje pogłębianie się niekorzystnych zjawisk, zobrazowanych wcześniej.

6. INSTRUMENTY WDRAŻANIA POLITYKI

6.1. Instrumenty prawne będą obejmować nowelizacje ustaw, jak i tworzenie nowych aktów prawnych związanych z:

• uporządkowaniem kompetencji organów administracji publicznej, z wyraźnym przeniesieniem na samorządy zadań obsługi mieszkańców,
• urynkowieniem realizacji zadań przez podmioty gospodarcze, lecz z uwzględnieniem wpływu kosztów zewnętrznych transportu,
• uporządkowaniem struktur administracji pod kątem rozdzielenia zadań o charakterze strategicznym od zadań operacyjnych, uporządkowaniem przepisów związanych z gospodarowaniem nieruchomościami i mieniem, także na styku administracji publicznej, podmiotów gospodarczych i obywateli,

W szczególności w sektorach transportowych przewiduje się:

• w transporcie publicznym: (i) ustalenie organów administracji publicznej organizatorami transportu zbiorowego, (ii) wprowadzenie zasady refundacji ulg przez organ je ustanawiający, (iii) wprowadzenie w obszarach metropolitalnych związków lub porozumień transportowych, otrzymujących wsparcie państwa,
  
• w drogownictwie: (i) uporządkowanie kompetencji organów rządowych i jednostek organizacyjnych odpowiedzialnych za zarządzanie drogownictwem, (ii) wprowadzenie przepisów techniczno - budowlanych dotyczących utrzymania dróg oraz uwzględnienia specyfiki dróg i mostów w uprawnieniach budowlanych, (iii) wzmocnienie systemu gospodarowania nieruchomościami drogowymi, (iv) wprowadzenie oddzielenia zarządzania od wykonawstwa, (v) uporządkowanie prawa na styku dróg i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów o ochronie środowiska i o ochronie przyrody,

• w budowie autostrad płatnych: (i) poszerzenie katalogu partnerstwa publiczno - prywatnego w realizacji programu, (ii) wprowadzenie zasad elastycznego kształtowania etapowania realizacji autostrad w zależności od uwarunkowań ruchowych, przestrzennych i finansowych, (iii) wprowadzenie zasad opłat za przejazd niektórymi drogami, nie będącymi autostradami;

• w kolejnictwie: (i) dokonanie głębokiego przekształcenia przedsiębiorstwa PKP w zespół spółek, z wydzieleniem spółki zarządzania infrastrukturą, spółkami przewozowymi, oraz spółką - agencją do przeprowadzenia operacji przekształceniowych,

• w transporcie morskim uwzględnienie europejskiego światowego ładu transportowego,

• w transporcie kombinowanym: poszerzenie mechanizmów wsparcia państwa tej formy transportu, szczególnie przez mechanizmy fiskalne,

• w transporcie samochodowym: stałe podnoszenie wymagań technicznych, dopuszczenie kabotażu .

6.2. Instrumenty organizacyjne dotyczą zmian w strukturze resortu tigm w dostosowaniu do ustawy o działach administracji rządowej i dla zwiększenia skuteczności oddziaływania na realne procesy realizacji polityki. W odniesieniu do przedsiębiorstw i jednostek podporządkowanych resortowi zmiany prowadzić będą do wzmocnienia mechanizmów efektywnościowych zarządzania. W szczególności instrumenty te prowadzą do:

• wzmocnienia merytorycznego ministerstwa przez: (i) wyodrębnienie organizacyjne działalności w zakresie infrastruktury oraz regulacji rynku (ii) koordynacji przedsięwzięć dotyczących przygotowania poszczególnych gałęzi transportu dla potrzeb obronnych, (iii) oddzielenie w jednostkach administracji publicznej funkcji zarządzania strategicznego od operacyjnego (w tym - zarządzania mieniem),
• wzmocnienia merytorycznego jednostek pomocniczych ministerstwa przez: (i) wprowadzenie menedżerskiego systemu realizacji zadań operacyjnych z ukierunkowaniem na efektywność w osiąganiu celów, poprawę standardów oraz obniżanie kosztów jednostkowych, (ii) ustanowienie centrum studiów transportowych dla bieżącej obsługi Ministra TiGM w kreowaniu i wdrażaniu założeń polityki transportowej, (iii) nadania jednostkom podległym Ministrowi charakteru zarządów lub inspekcji, odpowiedzialnych za wdrożenie założeń polityki transportowej,
• uporządkowanie struktur organizacyjnych drogownictwa w kierunku nadania GDDP charakteru zarządu dróg krajowych, ABiEA instytucji wyspecjalizowanej we wdrażaniu komercyjnego modelu realizacji programu budowy autostrad (w ramach strategii, ustalanej przez Ministra),
• przeprowadzenie restrukturyzacji (z prywatyzacją) przedsiębiorstw transportowych, w tym przedsiębiorstwa PKP, w kierunku wydzielenia działalności z zakresu infrastruktury kolejowej oraz stopniowego usamodzielnienia przedsiębiorstw przewozowych, działających na rynku usług przewozowych, w tym - szkoleń i podnoszenia aktywności gospodarczej byłych pracowników oraz gospodarowania mieniem zbędnym dla utworzonych podmiotów.

6.3. Instrumenty finansowe wynikają zarówno z ustaw specjalistycznych "transportowych", jak i z ustawy o finansach publicznych ze specyficznym, wieloletnim formułowaniem programów modernizacyjnych a także zastosowaniem specjalnych instrumentów dla pokrycia kosztów operacji restrukturyzacyjnych; działania te w szczególności polegają na:

• dążeniu do zbilansowania wpływów i kosztów poszczególnych gałęzi,
• włączeniu zewnętrznego finansowania do poszczególnych przedsięwzięć (kredyt bankowy lub kupiecki, leasing, gwarancje, emisja obligacji); przez zewnętrzne finansowanie rozumiane są zarówno źródła pomocowe UE, kredyty MIF, jak i udział kapitałowy w ramach partnerstwa publiczno - prywatnego,
• bezwzględnym stosowaniu rachunku efektywności ekonomicznej poszczególnych przedsięwzięć inwestycyjnych, modernizacyjnych i z zakresu usprawnienia eksploatacji, także w ramach realizacji etapowych,
• wprowadzeniu mechanizmów pro-efektywnościowych do zarządzania z uzyskiwaniem stosownych efektów dla finansów publicznych.

6.4. Instrumenty związane z współpracą międzynarodową dotyczą przede wszystkim współpracy Polski z UE oraz MIF. Czynnikami realizacji polityki transportowej są tu:

• dostosowywanie przedsięwzięć do szerszego kontekstu międzynarodowego i uzyskiwanie efektu synergii,
• racjonalizacja wydatków publicznych przez poddawanie przedsięwzięć ocenie wykwalifikowanej kadry partnerów zewnętrznych,
• pobudzanie doświadczonych podmiotów inwestujących do aktywności w Polsce i przez to wzmożenie konkurencji na rynku wykonawców usług.

6.5 Instrumenty związane z współpracą samorządową dotyczą sfery legislacji oraz podejmowania wspólnych przedsięwzięć. W odniesieniu do samorządu terytorialnego chodzi o umocnienie instytucjonalne i stabilizację finansową, w sferze współpracy z samorządem gospodarczym chodzi o stabilizację mechanizmów regulacji rynku. Wspólne przedsięwzięcia dotyczyć mogą sytuacji, gdy zadania radykalnie przekraczają możliwości lokalnego samorządu z powodu np. warunków geograficznych a ogólne systemy finansowania nie mogą tego faktu bezstronnie uwzględnić (np. most przez dużą rzekę), lub gdy interes ogólnokrajowy wyrządza szkody lokalnej społeczności.

6.6. Instrumenty związane z poszerzeniem bazy społecznej podejmowania decyzji polegają przede wszystkim na uzyskiwaniu opinii społecznych we wczesnych fazach kształtowania polityki i poszczególnych rozwiązań dla minimalizowania konfliktów w fazie podejmowania decyzji realizacyjnych. Oznacza to, że w ramach procedur planowania przestrzennego oraz lokalizowania inwestycji rozwiązania zostaną poddane szerszym procedurom prezentacji i dyskusji publicznych, zaś w sferze bieżącej działalności administracji i gestorów infrastruktury zostaną wypracowane nowe mechanizmy informacji i konsultacji społecznej.